В Петербурге готовят дорожно-строительную революцию
Судя по принимаемым и отклоняемым чиновниками заявкам в новый Генплан Петербурга, крупномасштабное жилищное строительство в городе скоро прекратится. Революционное изменение заключается в том, что теперь любой строительный проект будет утверждаться только под гарантии предварительного создания запланированной городом инфраструктуры.
Сильнее всего будет развиваться южная планировочная зона на основе и кампуса СПбГУ, и города-спутника «Южный» с кластером ИТМО. Серый пояс консервируется, массово застраиваться жильем он не будет. Из Генплана убрали также большое количество дорог, которые планировалось проложить по территориям объектов культурного наследия.
Генплан перестает отражать реальность
Новый Генплан Петербурга только начал формироваться — комиссия по подготовке изменений в этот документ еще не закончила рассмотрение всех предложений (их подача завершилась 29 ноября 2019 года) по изменению под желаемую застройку функциональных зон на конкретных территориях. Но некоторые принципиальные моменты уже проясняются, говорит руководитель экспертной группы постоянной комиссии Законодательного собрания Петербурга по городскому хозяйству, градостроительству и имущественным вопросам, директор Центра экспертиз ЭКОМ Александр Карпов.
Так, эксперт обращает внимание на укрупнение функциональных зон. В частности, в единую зону Р2 частично сливаются нынешние рекреационные зоны Р1 (городские леса), Р2 (общедоступные сады и парки) и Р4 (исторические парки, как правило, ограниченного пользования). Также объединяются в зону отдыха Р1 нынешние зоны Р0 (спортивные сооружения и пляжи) и Р3 (отдых, спорт, санатории, пансионаты, гостиницы).
«Часть территорий исторических парков нынешней зоны Р4 уйдут в деловую функцию, в результате баланс жилой и деловой функции станет неадекватным реальному положению вещей», — утверждает Александр Карпов. К примеру, парк Лесотехнической Академии будет относиться к общественно-деловой зоне Д (образована при слиянии деловой зоны Д с деловой частью производственно-деловой зоны ПД — производственная ее часть отойдет к единой производственной зоне П). По смыслу Генплана эта территория обеспечивает общественно-деловую функцию — рабочие места, доходы населения, налоги в бюджет. Но по факту плотность деловой функции там низкая, и увеличивать ее нельзя, потому что это противоречит статусу исторического парка; так же — и в Петродворце, где уже строятся крупные жилые комплексы. Площадь зоны Д там большая, но в реальности есть небольшое количество рабочих мест в университетском комплексе, а основную территорию зоны занимает дворцово-парковый ансамбль, где тоже нельзя создавать рабочие места. «Отнесение всей этой территории к зоне Д вводит в заблуждение относительно фактического баланса функций», — утверждает эксперт.
«Получается, что Генплан перестает отражать и прояснять реальность, а наоборот, все запутывает. Он не станет инструментом управления развитием территорий, потому что по нему невозможно будет что-либо посчитать, — считает Александр Карпов. — Вместо документа стратегического планирования, мы получим просто карту землепользования, правила которого будут содержаться в новых Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ)».
Жилье под инфраструктуру
Реальное насыщение функциональных зон Генплан не показывает — оно будет определяться регламентами, которые еще предстоит определить в ПЗЗ. «Конкретные планы по размещению объектов регионального значения будут играть в новом Генплане гораздо большую роль, чем зонирование, — утверждает директор ЭКОМа. — Это уже видно по тому, как комиссия принимает или отклоняет предложения в зависимости от того, как они соответствуют схеме развития транспортной системы — объектов транспорта и улично-дорожной сети. Раньше было наоборот — сначала утверждали жилищные и деловые проекты, а потом к ним мучительно пристраивали инфраструктуру. Это порождало большие перекосы. Мы много лет убеждали комитет по градостроительству и архитектуре делать наоборот и вот, похоже, чиновники согласились. Это большой плюс».
По словам Карпова, градостроительные эксперты давно предлагали изменить концепцию Генплана — чтобы он был гибким по зонированию и жестким по инфраструктурному каркасу. С этой точки зрения объединение функциональных зон возможно сделано и правильно, потому что оно радикально повышает его гибкость, признает Александр Карпов. «Похоже, что в новом Генплане приоритетным будет развитие инфраструктуры, а развитие застройки конкретных территорий (и изменение зон под них) будет одобряться в зависимости от того, будет ли сначала построена инфраструктура. Пока нет инфраструктуры — не будет и застройки», — сформулировал эксперт новый подход.
Правда, фиксации такого подхода в петербургском законодательстве мешает, по его словам, отсутствие юридического, институционального механизма — федеральное законодательство напрямую не предусматривает возможность обусловить строительное развитие территорий наличием адекватной инфраструктуры. Тем не менее, в частных случаях такой подход уже применяется — если застройщик не дает гарантии создания инфраструктуры, его заявка не удовлетворяется, утверждает Александр Карпов.
Дефекты ручного режима
При этом возникают особые риски, как, впрочем, и у всякого ручного режима. Чтобы избежать конфликта с федеральным законодательством, приходится изобретать лазейки, обходные пути. А это чревато судебными исками как со стороны надзирающих органов, так и застройщиков. И победа города в таких спорах не гарантирована, говорит Карпов. Другой риск связан с тем, что поскольку этот механизм применяется в частных случаях, непонятно, применяется ли он одинаково для всех.
Также страдает рисками процедура передачи городу объектов социальной инфраструктуры, особенно под сады и парки. В соответствии с Земельным Кодексом власти могут изымать для госнужд земельные участки только под дороги и трубопроводы. Землю под соцобъектами, как и их самих, передавать от бизнеса государству довольно сложно в силу ограничений закона о госзакупках. А по зеленым насаждениям и кладбищам это невозможно вовсе. В результате частный собственник земли, отнесенной к рекреационной зоне, не обязан устраивать на ней парк или сквер, даже если это нужно местным жителям, но и построить там тоже ничего не может.
Серый пояс консервируется
По серому поясу Александр Карпов пока не видит принципиальных решений в сторону какой-либо концепции редевелопмента. Судя по принимаемым и отклоняемым комиссией поправкам, чиновники склонны сохранять статус-кво. Во многих случаях комиссия сохраняет промышленную зону П, которую сейчас очистили от деловой составляющей. По этой причине, даже если в промзоне построен какой-нибудь торговый центр, который обслуживает стройку, как например, в Колпино, нет гарантии, что его земельный участок будет переведен в зону Д, говорит эксперт.
Применяемый и здесь метод «застройка под инфраструктуру» приводит к поголовному отклонению комиссией заявок на жилую и деловую функцию, поскольку владельцы мелких, по преимуществу, участков серого пояса не могут гарантированно обеспечить предварительное создание инфраструктуры. «Судя по первому впечатлению, серому поясу особого внимания сейчас не уделяют», — считает Карпов.
Развитие пошло на юг
Зато создается ощущение, что наибольшее внимание уделяется южной планировочной зоне. «Похоже, что основные события будут происходить именно там, — полагает он. — Город-спутник «Южный» расширяется на юг и поднимается по высоте. Развивается территория будущего кластера СПбГУ между Павловском и Колпино и территория «Экспофорума», запланировано её транспортное обеспечение (дороги, ЛРТ, метро и др.).
Заявки инвесторов о переводе земель под жилищные проекты, как правило, отвергаются, так что Смольный, похоже, склонился к мнению некоторых экспертов и чиновников, что жилье в массовом масштабе в Петербурге больше строить не нужно. В то же время ряд крупных жилищных проектов продолжают реализовываться, например, в районе Черной речки, на проспекте Маршала Блюхера, проектируются ЖК на Шафировском проспекте, на продолжении проспекта Ветеранов и др. Все они столкнутся с серьезными инфраструктурными проблемами, особенно транспортными, поскольку достаточного количества земли под инфраструктуру там нет, отмечает эксперт.
Генплан будет менее конфликтным
«Многие проблемы, которые в действующем Генплане не решались вопреки настойчивым требованиям общественности, в новом Генплане решаются, — утверждает Александр Карпов. — В частности, благодаря жесткой позиции комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) из нынешних планов убрали большое количество дорог, которые планировались по территориям объектов культурного наследия. Также удовлетворены многие требования жителей, хотя и не все. Количество «горячих точек» снизилось примерно наполовину. Все это делает Генплан менее конфликтным и более «зеленым». Приоритеты явно сменились от жилья в пользу инфраструктуры, даже авиационной — аэродромы Бычье поле, Горская и даже в малоперспективном Горелово обретают свою функциональную зону».
На нынешнем, первом, этапе комиссия рассматривает заявки инвесторов. Пока нет даже окончательной концепции Генплана — ею занимается КГА вместе с СПб ГКУ «НИПЦ Генплана Санкт-Петербурга». Проект Генплана должен появиться в марте, в апреле его утвердит правительство Петербурга, в мае по районам начнутся публичные слушания проекта, в ходе которых тоже будут подаваться заявки (в том числе отвергнутые комиссией) — они будут рассматриваться осенью во время принятия в ЗакСе закона о Генплане.
Параллельно сейчас начался сбор заявок в ПЗЗ, он завершится в середине марта. Однако это пока только корректировка старых правил, новые территориальные зоны и градостроительные регламенты появятся только через год.
